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戶籍制度迎大變革 二線城市成最大贏家

  [摘要] “目前,超大特大城市還是以減量發展為主的,尤其是京滬,應該還會延續此前比較嚴格的戶籍管理制度。此次政策調整,應該說,使除京滬外的城市落戶變得更加順利了。”

  時代周報記者 姚佳瑩 發自北京

  4月8日,國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》(以下簡稱《任務》),從農業轉移人口市民化、城鎮化布局形態、城市高質量發展、城鄉融合發展等方面部署今年新型城鎮化建設任務,實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1%以上的年度目標。

  2018年,中小城市和小城鎮(城區常住人口100萬以下)全面放開落戶限制,在此基礎上,根據今年的工作安排,Ⅱ型大城市(城區常住人口100萬至300萬)落戶限制也將全面取消。此外,Ⅰ型大城市(城區常住人口300萬至500萬)要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制;超大特大城市則完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限的分數占主要比例。

  落戶限制在更大范圍內放開,應“盡力而為,量力而行”。4月9日,國家發改委規劃司在答記者問時強調,城市政府在放寬落戶條件的同時,必須推動經濟高質量發展,盡力而為、量力而行,強化基礎設施建設和公共服務提供,提高對人口的綜合承載能力。

  “目前中國常住人口城鎮化率已將近60%,超大特大城市無法容納更多人,所以城鎮人口肯定要向其他規模較小的城市聚集,這是今后發展的趨勢,亦是落戶標準調整的背景。”南開大學經濟學院人口與發展研究所教授李建民向時代周報記者表示。

  京滬落戶限制未放寬

  根據2014年發布的《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》,特大城市指城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市,城區常住人口1000萬以上的則為超大城市。

  根據住建部發布的城市建設最新版本《2017年城市建設統計年鑒》,目前,超大城市包括上海、北京、深圳和重慶;特大城市包括天津、成都、廣州、南京和武漢。

  此次《任務》要求,超大特大城市要完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模。

  對此,易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進向時代周報記者表示:“近兩年,由于人口流入到杭州等城市(2018年,杭州凈流入人口達33.8萬),超大特大城市也面臨人口流出的壓力。后續落戶政策可能會有一些松動,主要面對居住時間長、在符合城市定位產業穩定工作的人群。”

  “大幅增加落戶規模”是否同樣將在重疏解非首都功能的北京、城區人口規模早已超過2000萬的上海展開?“去年,北京市常住人口數已減少了16.5萬人。目前超大特大城市還是以減量發展為主,尤其是京滬,應該還會延續比較嚴格的戶籍管理制度。此次政策調整,應該說,使除京滬外的城市落戶變得更加順利了。”盤古智庫理事長易鵬向時代周報記者表示。

  4月9日的答記者問中,國家發改委對《任務》的解釋亦平衡了這一說法。有關負責人強調,超大特大城市既要調整完善積分落戶政策,又要合理疏解中心城區非核心功能,推動產業和人口的合理擴散,防治“大城市病”。這意味著,減量發展仍是京滬落戶政策的主線。

  2018年,北京開始實行積分落戶政策,分數線根據申請人數和積分分布劃定。最終,6019人通過積分落戶渠道,取得北京戶籍。今年,這一規模會否增加?“京滬主要考量的還是自身的城市規劃,綜合出生率和死亡率等因素,制定年度通過積分落戶的人數。因此,今年落戶的規模不會有太大變化。”李建民向時代周報記者分析道。

  主要利好Ⅰ型、Ⅱ型大城市

  據《2017年城市建設統計年鑒》,經時代周報記者計算,目前中國的Ⅰ型大城市包括西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟南、青島、大連和長春10個城市;Ⅱ型大城市則包括蘇州、石家莊、廈門、太原等59個城市。

  根據《任務》部署,2019年,Ⅱ型大城市落戶限制將全面取消,Ⅰ型大城市則要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制。國家發改委解釋,這里的“重點群體”指的是在城鎮穩定就業生活的新生代農民工、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、農村學生升學和參軍進入城鎮人口。

  農業轉移人口市民化是新型城鎮化建設的首要任務和關鍵一步。

  “Ⅰ型和Ⅱ型大城市中,目前其實存在很多勞動力需求。因此,全面放開落戶限制尤其是重點群體的落戶限制,一方面解除了農民工進入城區工作的顧慮,另一方面也解決了這類城市勞動力不足的問題。”中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、社會與人口學院教授張耀軍向時代周報記者表示。易鵬亦向時代周報記者補充解釋道:“由于二三線城市產業支撐能力強、提供的就業崗位比較充足,接下來會成為新型城鎮化建設的重點。”

  取得戶籍的同時意味著購房需求的產生。此次《任務》將如何影響Ⅰ型和Ⅱ型大城市的房產市場?

  貝殼研究院首席市場分析師許小樂向時代周報記者表示,放松戶籍制度利好房地產市場長期發展,但在Ⅰ型和Ⅱ型大城市內,影響程度不一。據許小樂分析,Ⅱ型大城市全面取消落戶限制,對于部分仍有社保繳納年限的城市,其購房需求短期內可能會增加,比如廈門、長沙和蘇州。而對石家莊、太原等經濟基本面略差、人口吸引力不足的城市,則影響相對較弱。I型大城市中,濟南、青島、杭州等城市的樓市需求將迎來利好,而西安、鄭州等城市的落戶門檻已經很低,“人口引進紅利已經在2018年消耗掉一部分了,因此影響不大”。

  關鍵在公共服務一體化

  需要明確的是,落戶限制的進一步放開,并不必然帶來人口的流入。“全面取消戶籍限制”的另一面,其實意味著人口流動的自由度在增強。城市是否具備人口流入吸引力,最終取決于公共服務是否到位、就業崗位是否充足多樣。

  從2014年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》發布至今,常住人口城鎮化率不斷提高。2018年,中國常住人口城鎮化率已達59.58%。中國統計局發布的數據同時顯示,戶籍人口城鎮化率的增速正在放緩。

  2016年,常住人口城鎮化率較2015年提高1.25%,戶籍人口城鎮化率提高1.3%;2017年,前者提高1.17%,后者提高1.15%—戶籍人口城鎮化率增速低于常住人口城鎮化率增速。到了2018年,增速差距進一步加大,從2017年的0.02%提高到2018年的0.04%。

  這意味著農村人口越來越不愿意在城市落戶?

  “不能這么判斷。造成這種現象的原因,可能是某個城市的戶籍‘含金量’低,農村人口權衡了就醫、教育等城市的公共服務后,相較于自己的土地收入,認為還是沒有落戶城市的必要。”易鵬向時代周報記者表示。

  此外,李建民也認為,這一差距意味著城市戶口的吸引力在減弱,放寬戶籍限制的邊際效益遞減。“農業人口會綜合考量就業、就醫、子女上學等一系列因素,以衡量一個城市的戶籍價值。

  此外,落戶后是否還能再次選擇重新落戶其他城市?這些都會被反復權衡。如果城市無法提供穩定的預期,農業人口一定不會采取落戶這樣具有長期影響的行為。”李建民向時代周報記者表示。

  《任務》的工作部署中,也提到要推進常住人口基本公共服務全覆蓋,要求城市從養老就醫、教育資源供給、職業技能培訓等方面加強基本公共服務,增加城市吸引力。同時,從交通一體化等方面推進城市群和都市圈發展。

  李建民向時代周報記者表示,以某個大城市為中心形成都市圈是未來城鎮化建設發展的趨勢,50%—60%的人口將在這里聚集,應逐步實現公共服務一體化。“例如無法在上海落戶,但可以通過消除教育、醫療等方面壁壘,享受到上海的公共服務資源,那么在上海房價高企的情況下,人們會選擇落戶蘇州等周邊城市。這樣一來,雖然上海無法放松落戶限制,但實際上解除了戶籍對公共服務資源的綁定。”

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