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審計揭露部分地方發債問題:大量資金閑置 亂花屢有發生

  陳益刊

  [今年前七個月地方政府累計發行新增債券約25530億元,發行進度(已發新增債券占總額比重)為83.59%,而去年同期這一數字為36%。]

  最近各省相繼披露了2018年省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告,第一財經記者梳理發現,不少省份都存在一個普遍性問題:發行地方政府債券籌集的資金閑置在賬上,花不出去,而且金額還不小。

  比如,廣東省審計廳披露,截至2019年3月,廣東省本級和廣州等13個市、55個縣共有138.76億元新增政府債券資金存放在財政部門或預算(項目)單位未實際使用,占2018年新增政府債券總額1354.3億元的10.25%。

  “地方借債要還利息,還有管理成本支出,如果大部分資金閑置花不出去,這會增加政府運行成本,加重地方財政負擔,甚至會導致債務管理出現問題,應該引起高度關注。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對第一財經記者稱。

  目前并沒有全國統一數據,從披露的各地零星數據來看,這個閑置規模不小。2018年地方政府債券平均發行利率為3.89%,假如地方發債籌資了1億元卻閑置一年,就要白白支付利息389萬元。如果算上這1億元存在銀行有活期利息收入,損失也超過300萬元。

  部分發債資金閑置、亂花

  地方政府債券資金在穩經濟、穩增長、補短板等方面發揮了重要作用。審計部門發現,地方發債資金閑置在賬上是一個較為普遍的問題。

  根據部分省市審計報告,至少廣東、四川、廣西、山東、寧夏、北京等地均出現了發債資金閑置。

  比如,四川省98個市縣債券資金54.01億元閑置超一年。云南省本級和7個州、市本級及34個縣、市、區74.51億元專項債券資金閑置時間超過半年。

  審計署6月公布的國務院關于2018年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告顯示,在對18省本級、17市本級和17縣共52個地區政府債務進行審計時發現,35個地區有290.4億元債務資金因籌集與項目進度不銜接等原因閑置,其中22個地區114.26億元超過1年。

  上海財經大學鄭春榮教授長期關注地方債問題,他對第一財經分析,地方發債籌集的資金管理很嚴格,閑置一方面可能是項目儲備不足,或者項目上報時較倉促,項目建設中出現規劃變動等原因導致進度緩慢,錢花不出去。另一方面也可能是項目建設客觀遇到一些問題,錢花不出去。

  比如,山東去年省財政用一般債券資金安排本級支出預算53.71億元,因項目規劃變動等原因,截至2018年底有5.09億元未支出,占9.48%。

  截至審計日,北京市個別區2017年新增債券資金中,有30個項目由于拆遷工作進展緩慢而無相關資金支出,造成資金結存36.24億元,占2017年度新增債券資金的60.4%。截至2018年底,由于項目儲備不足、項目進展緩慢等原因,寧夏結余在市縣財政部門和各級項目單位資金8.61億元,未形成實際支出。

  “一些地方盲目地舉債爭取資金,但是本地并沒有關系民生發展急需上馬的項目,也是導致發債籌資閑置的一大原因。”溫來成分析說。

  廣東省審計廳稱,一些地區促進發展的前瞻性、系統性不夠,未能提前做好項目儲備,項目前期可行性研究和規劃布局等準備工作不扎實,導致資金結存閑置,項目建設滯后,有關政策措施難以落實。

  地方發債額度由上一級政府確定,為了防控債務風險,目前地方政府發債采取限額管理,具體發債額度由中央確定后層層發至各省市,然后再層層下發市縣。由于發債已經成為地方融資的唯一合法通道,因此每年地方都盡力爭取更多的發債額度。

  除了發債資金閑置外,不合規的“亂花”現象也時有發生。

  比如,審計部門發現,廣東省惠州、湛江等2個市、7個縣共5205.62萬元政府債券資金被挪用于日常工作經費等非公益性資本支出。海南省的3個市縣89.57萬元債券資金用于經常性支出,1個縣44.27萬元債券資金未經批準調整使用。云南省5個州、市本級及12個縣、市、區9.48億元專項債券資金未按項目和規定使用。

  財政部此前反復強調,地方政府債務資金只能用于公益性資本支出,不得用于經常性開支。地方政府債務收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入預算管理,確需調整支出用途的,應當按照規定程序辦理。

  債券資金與項目進度嚴格對應

  對外經濟貿易大學教授毛捷告訴第一財經記者,項目實際進程與發債籌資不匹配是導致資金閑置的關鍵原因,這主要是技術問題,目前一些地方如深圳在探索根據項目實際進度來發債,這樣可以解決資金閑置問題。

  廣東省審計廳建議,深化債券資金分配改革,探索新增債券分配方式從“因素法”向“項目制”轉變,推行債券資金與項目嚴格對應執行機制,提高債券資金使用績效。

  鄭春榮認為,目前地方發債機制實際上倒逼地方政府進行改革,首先發債籌資的項目必須經過充分論證符合相關規定,并進行績效評價。一味索取債券資金卻不使用,應被問責。

  去年中共中央國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》,要求各級政府和各部門各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”,發現問題要及時糾正。而且項目責任人對項目預算績效負責,對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制,切實做到花錢必問效、無效必追責。

  “通過開展‘雙監控’,不僅有利于及時調整預算執行過程中的偏差,避免出現資金閑置沉淀和損失浪費,而且有利于及時糾正政策和項目實施中存在的問題,堵塞管理漏洞,確保財政資金使用安全高效。”財政部有關負責人解釋說。

  為了提高地方政府債券資金使用效益,今年全國人大提前下達了1.39萬億元地方政府新增債券,發債進度大幅提前。今年前七個月地方政府累計發行新增債券約25530億元,發行進度(已發新增債券占總額比重)為83.59%,而去年同期這一數字為36%。

  今年財政部發布的關于做好地方政府債券發行工作的意見中,要求地方財政部門應當加快地方債券資金撥付,防范資金長期滯留國庫,盡早發揮債券資金使用效益。有條件的地方在地方債券發行前,可對預算已安排的債券資金項目通過調度庫款支付,加快項目建設進度,待債券發行后及時回補庫款。

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